Julkaisimme pääsiäisen aikaan ekonomisti Olli Kärkkäisen kanssa arvion Juha Sipilän hallituskauden talouspolitiikan vaikutuksista tuloeroihin Valtioneuvoston kanslian tilaamana. Selvityksessämme oli kaksi uutta piirrettä aikaisempiin tuloerosimulointeihin nähden. Ensinnäkin, siihen sisältyi arviot myös työllisyysvaikutuksista. Toiseksi, esitimme kaksi vaihtoehtoista määritelmää sille, mikä tulkitaan talouspolitiikan muutokseksi.
Avaan tässä kirjoituksessa tätä jälkimmäistä pointtia, joka on jäänyt toistaiseksi hyvin vähälle huomiolle.
Muutosten määrittelystä on kiistelty jonkin verran simulointipiireissä. Aktiiviset muutokset eli tavanomaiset lakimuutokset on aina tulkittu muutokseksi. Epäselvempää on, tulisiko ”muuttamattomuudet” eli esimerkiksi tulojen passiivinen heikentyminen suhteessa yleiseen hinta- tai ansiotasoon ottaa muutoksena huomioon. Valinnalla voi olla suuri merkitys tulosten kannalta.
Suomessa tehdyt aikaisemmat simuloinnit ovat arvioineet sekä passiivisten että aktiivisten muutosten vaikutuksia erottelematta niitä sen kummemmin. Muutoksia on tarkastelu usein suhteessa ansiotason kehitykseen. Tällöin aina, kun etuustaso jää jälkeen ansiotasosta, tulonsiirtojärjestelmän katsotaan kasvattaneen tuloeroja. Tällä tavalla olemme esimerkiksi arvioineet Pertti Honkasen kanssa, että vero- ja tulonsiirtojärjestelmän muutokset ja muuttumattomuudet selittävät 85 prosenttia pienituloisuuden kasvusta 90-luvun laman jälkeen.
Kaksi tulkintaa, kaksi laskelmaa, kaksi yleisöä?
Päätöksenteon näkökulmasta voi olla oleellisempaa tietää, mikä on ollut varsinaisten lakimuutosten vaikutus tuloeroihin, ansio- tai hintatason muutokset kun ovat usein päättäjien ulottumattomissa. Siksi esitimme nyt julkaistuissa laskelmissa kaksi vaihtoehtoa.
Ensimmäisessä vaihtoehdossa katsoimme kaikkia sosiaaliturvan ja verotuksen muutoksia suhteessa hintatason kehitykseen. Toisessa vaihtoehdossa analysoimme vain aktiivisten päätösten vaikutuksia verrattuna kuvitteelliseen tilanteeseen, jossa päätöksiä ei olisi tehty. Lisäksi jälkimmäisessä tarkastelussa olemme keskittyneet vain hallituksen aloitteesta lähteneisiin päätöksiin. Kunnallisveroasteiden muutokset ja kiky-sopimukseen liittyvät sosiaalivakuutusmaksujen korotukset on jätetty tässä vaihtoehdossa tarkastelun ulkopuolelle.
Annan seuraavassa kaksi esimerkkiä, jotka voivat konkretisoida asiaa. Keskeinen rooli vaihtoehtojen välillä on etuuksien automaattisilla indeksitarkastuksilla.
Suuri joukko etuuksia, kuten työttömyysturva, on edelleen sidottu kansaneläkeindeksiin, joka seuraa hintojen kehitystä vuoden viiveellä. Viive aiheuttaa sen, että kiihtyvän inflaation aikana, kuten nyt 2015–2018, indeksiin sidottujen etuuksien ostovoima aina pienenee.
Ensimmäinen vaihtoehto tulkitsee tämän viiveen muutokseksi, mutta toinen vaihtoehto ei, koska siinä katsotaan vain lakimuutosten vaikutuksia. Toisin sanoen toisessa vaihtoehdossa verrataan vuoden 2018 etuustasoa saman vuoden tasoon, jos etuudet olisivat olleet normaalisti indeksiin sidottuja. Selvityksemme mukaan kiihtyvä inflaatio vastasi noin puolesta työttömyysetuuksien arvon heikkenemisestä tällä hallituskaudella, ja loput johtuivat varsinaisista päätöksistä eli indeksin leikkauksista ja jäädytyksistä.
Toinen, ehkä tärkeämpi huomio on, että joitain sosiaaliturvan ja verotuksen osia ei ole sidottu lainsäädännössä indeksiin, mutta silti niitä korotetaan indeksin mukaisesti vuosittain. Tällainen ”näennäisindeksointi” on käytössä esimerkiksi tuloveroasteikon kohdalla. Automaattiset ja manuaaliset indeksoinnit tuottavat hyvin erilaisen vaikutusarvion jälkimmäisessä vaihtoehdossa, koska manuaaliset indeksikorotukset tulkitaan aktiivisiksi muutoksiksi täysmääräisinä. Siksi jälkimmäisessä laskelmassa vuosittaiset veroasteikon kevennykset kasvattavat kotitalouksien tuloja ja työnteon kannustimia hyvin avokätisesti.
Ajattelen, että kummallakin laskelmalla on oma paikkansa ja yleisönsä. Toinen niistä palvelee ostovoiman muutoksesta kiinnostuneita, toinen palvelee hallitusten päätösten vaikutuksista kiinnostuneita, esimerkiksi ministeriöitä.
Tällä kertaa molemmat vaihtoehdot tuottivat melko samanlaiset tulokset. Jos jatkossa etuuksia korotetaan yhä enemmän erillispäätöksillä automaattisten korotusten sijaan, eri tulkinnat voivat tuottaa hyvin erilaisia tuloksia. Tässä piilee se vaara, että poliittiset toimijat poimivat aina omia näkökulmiaan tukevat menetelmät ja tulokset. Siksi vaikutusarvioiden oletuksista on syytä käydä riippumatonta ja aktiivista keskustelua jatkossa.
Lue lisää:
Kärkkäinen O, Tervola J. (2018) Talouspolitiikan vaikutukset työllisyyteen ja tuloeroihin 2015–2018. Helsinki: Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminta.
Honkanen P, Tervola J. (2014) Vero- ja tulonsiirtojärjestelmän vaikutus tulonjakoon Suomessa 1995–2013. Yhteiskuntapolitiikka 79:3.